黄金水道上的城市利益纷争 三大梯队城市群差异明显

　　王秀文是在长江流域谋生的人。老家在重庆的他在上海做货物代理工作，一做便是5年，现在公司的船运量平均每月有两三万吨货物。每年的5月至11月是行业旺季，这时长江流域波涛汹涌，水位正高，也给公司带来最多的业务。但一进入枯水期，从上海发往重庆的船舶到了中游地区往往会被要求减载，否则太低的水位容易造成搁浅。比如一艘装载4000吨货物的船，到了岳阳城陵矶港便需要换船，即把大船上的货装卸到小船上去，但这会产生每吨15元的减载费用，给厂商和供应商增加了额外的物流成本。

　　在经济覆盖面广的长江流域，东中西三大区域被气势磅礴的滚滚长江自然连接，这是东部地区经济效益辐射中西部的“天然走廊”。依托长江黄金水道，沿江省市都在积极发展水运。因为这是成本较低的运输载体。但由于缺乏协调治理，百舸争流的江面上船舶数量较多，过闸比较拥挤，怎样运用好这种相对廉价的运力，减少拥堵、压货还需上中下游的有序协调。

　　沿江优势

　　长江流域面积180万平方公里，给沿江城市带来不可估量的经济及生态价值。目前各沿江省市都在加大布局，努力从长江经济带的建设中分一杯羹。

　　自1990年以来，“长三角”和长江沿江地区一直是国内重要的经济发展先行区，随之相继做出了开发开放上海浦东地区，筹建三峡工程等决策，以上海为龙头进一步开放长江沿江城市。1992年，处于长江中游的沿江中心城市如芜湖、九江、岳阳、武汉、重庆陆续开放。凭借依江而立的区位优势，沿江地区商品经济发达，矿产、水能、旅游等资源丰富，给各地经济腾飞提供了基础。

　　从世界经济与社会发展的历史来看，人类经济、文化活动及其发展往往是和一些大江大河联系在一起的，这些依江河而形成的流域经济形成了各国经济的重要支柱与脊梁，如密西西比河流域、莱茵河流域、多瑙河流域等均是经济发达和富集的地区。在长江经济带，受地理位置、自然资源、开发历史、产业基础等方面的因素影响，沿江城市形成了长三角经济圈、皖江经济带、长江中游城市群、成渝经济区等。

　　作为我国东南沿海的中心，上海毗邻江苏、浙江两省，扼长江入海咽喉，对长江流域有明显的带动作用，目前正积极建设国际航运中心。通过长江伸向内地，上海的集散条件很好，由于水、陆、空交通线与全国各省、市相连，是国内最大的交通运输枢纽，具有其他城市难以比拟的区位优势。武汉则是长江中游城市群的经济中心，对中部城市圈具有一定的城市示范效应；而直辖市重庆是长江上游的代表城市，对外开放发展较快，很多世界500强落户于此。

　　大量商品从上海、武汉、重庆等商贸中心流向周边区域。王秀文走的水运线路即是如此，他代理的货大部分为矿石、钢材、煤炭，数千吨的船舶往来于上海、重庆，经过了长江的大部分口岸，然后将国外进口的工业原材料源源不断地输往中西部地区。与此同时，中国制造的产品也经由各沿江口岸转移出口销往国际市场。

　　在湖北省社科院副院长、长江中游城市群研究中心主任秦尊文看来，以中心城市为增长极带动周边地区的发展十分可行，即以上海带动全流域、以重庆带动上游、武汉带动中游地区发展，成为支撑经济带的重要支点，也将是新型城镇化战略主战场。

　　显然，上海、南京、武汉、重庆等城市已经产生巨大的人才集聚效益，招揽了国内外的高级专业人才，但从各城市产业布局角度来看，沿江产业颇为相似。在长江经济带，各主要城市利益交叠，竞争激烈，产业同质化问题不容忽视。

　　同质化困惑

　　在各地加入竞争队伍的同时，产业布局同质化情况就会出现。秦尊文认为，雷同主要是产业布局，一窝蜂地搞一种产业。沿江城市港口很多，航运竞争加剧，但各港口也可以错位发展。“南京与上海比较近，就无法竞争航运中心。重庆、湖北、江苏、安徽虽然港口比较多，但江苏水很深。”

　　从沿江产业布局来看，沿江产业基本上以冶金、汽车及零部件、机械、石化、钢铁、建材为主，其中钢铁产量占全国总量逾3成，石化、汽车产量也超过全国的4成。尽管长江经济带提出以后，江西、湖南、湖北、安徽等地陆续推出了沿海开发战略，但各城市之间却并没有建立起合理的协调合作机制，以至于“诸侯经济”十分明显，且各自主打的产业相当接近，无法形成有效的经济互补。

　　以湖北、安徽为例，皖江经济带和湖北长江经济带开发的产业布局极为相似。长江横穿安徽中南部，流经境内400多公里，皖江经济带包括沿江的芜湖、安庆、铜陵、马鞍山等地，产业以原材料产业、装备制造业、轻纺产业、现代服务业、现代农业和高技术产业为主，而湖北确定的四大优先发展产业同样是先进制造业、高新技术产业、现代服务业和现代农业，以至于区域经济发展拘泥于单个省市，无法形成各行政区之间的产业配套和分工协作。比如长江经济带内的武汉、上海、重庆、十堰、南昌、芜湖等地均把汽车工业作为重点产业来扶持发展，产业同构现象明显，重复建设较多。

　　受访人士称，大城市不可能专门做一种产业，肯定会多种产业综合发展。但沿江城市不能一搞电子信息就都搞，一个发展造船就都上造船项目，产业过于重合并不利于区域合作与产业转移。

　　产业承接竞争

　　在整条黄金水道上，三大梯队的城市群差异明显。东部发达地区如何辐射和带动中西部地区是长江经济带建设中必须思考的主要问题。在此过程中，产业链条的延伸转移被认为是可行的办法。下游产业向中上游转移，吸纳中上游、欠发达地区的人口，这样可以增加上游城市人口的就业机会，改善民生，减轻中上游地区的环境压力。中国区域经济学会副理事长肖金成认为，利用长江黄金水道建立规模比较大的城市集聚产业对环境会起到正面的作用。如果周边的农村、山区人口能够到城市就业，会减轻上游生态环境的压力，这对整个流域的生态保护有利。在他看来，经济发展和城镇化水平提高都是有密切关系的。

　　目前下游主要发展高端服务业，未来，一些产业要向中上游转移。沿海发展到一定阶段后，土地成本高，用工短缺，制造产品就要有所转移，顺着长江往上走是一个比较合理的选择。肖金成表示，下游城市向中上游的产业转移已经开始了。这是一个渐进发展的过程，随着城市化进程的推进、公共服务的加强，未来会有很多上游城市的人口到下游城市来打工落户。

　　在承接下游产业的过程中，城市间出现了竞争。政策、基础设施被看作是各行政区争取优质产业的筹码。在这个竞争格局中，中部地区城市比较尴尬。论条件和资源，没有沿海城市好；论基础设施建设，比不过东部地区；论政策优惠，又被甩在了西部城市的后面。

　　为此，政府也在引导东中西部的产业合作，设立了很多示范区，比如皖江经济带、湖南两型社会建设示范区。不过，在一些合作区域中，城市间出现了各定各调，各说各话的“诸侯经济”。各城市过去是招商引资，现在是招商选资。都希望产值高、污染少的企业落户。在一些区域合作中，城市间出现了利益分配的纠纷，甚至连合作区域产值归谁、怎么命名等问题都会成为争夺的焦点。

　　生态补偿

　　“诸侯经济”下的城市出现了“行政合作、经济对抗并存”的现象。由于缺乏上下游利益补偿机制，沿江城市在对重化工污染产业布局时，较少主动考虑对下游地区利益造成的损害，于是下游城市不得不投入大量财力进行治理。然而，这部分“生态补偿”的资金由谁来出也成为上下游城市争论的问题。

　　肖金成认为，生态补偿问题非常复杂，比如补偿多少、谁来出这笔钱都需要具体分析研究。“总的来说需要建立一套生态补偿机制，给对生态环境做出贡献的城市给予回报，这样有利于经济可持续发展，减少污染，加强上游生态保护，对中下游也是有利的。但是生态补偿方面，大家都不想出钱，这是一个利益冲突。”肖金成说。

　　对于“生态补偿”，通常有两种方式。一种是中央财政给一些划定的区域补偿，叫做纵向补偿；另一种是区域间的协商。比如某一区域水质达标了，下游就给上游一定的补偿，水质没有达标，上游就给下游一定补偿，这称为横向补偿。据秦尊文透露，目前相应制度正在制定。目前，横向补偿正在湖北、浙江试点。

　　据了解，目前对于一些重点生态功能区，国家会限制其工业的发展，对此国家就会给一定的补偿。“上世纪八九十年代，淮河流域城市间经常闹纠纷。一些污染企业把江苏、安徽污染的很重，国家强令关闭。我们要把水调到北京、天津去，就要把周围有污染的厂子全部关闭，对此国家给予了一定的补偿。”秦尊文说。

　　事实上，生态补偿是对水资源保护的有力措施。连续性差一直影响了长江流域的水运能力。由于经常经手上海到重庆的矿石、钢材等运输项目，王秀文对长江流域的水运问题颇为感慨，每次赶上枯水期，长江中游地区水位偏低，海事部门会实施限航措施，不让船舶集中通行，过闸的等候时间比较长。可能要25天甚至更长。除了遭遇枯水期，平时河道治理的修修补补也影响航运时间。每年都有两三次的修理河道。每当这个时候，航运很慢，可能三个河道只剩下一个河道了，出现航道拥堵。

　　长江经济带的建设提出来以后，王秀文十分欣喜，他最大的希望便是“航运更加顺畅，不要三天两头地修理，出现拥堵。”未来如何协调长江流域上中下游的利益关系，保护和治理好长江水运是长江经济带建设的重点。

　　【延伸阅读】

　　长江中游城市群引关注 武汉能否成为国家中心城市？

　　面积8494平方公里常住人口1012万人2012年GDP总量8003.82亿元同比增速12%

　　长江中游城市群正成为未来中国区域经济发展格局的重要新兴增长极。

　　目前，长江中游城市群已经形成了汽车、电子信息、钢铁、有色冶金、装备制造、石油化工、生物医药等支柱产业。

　　可以考虑以武汉东湖高新区为龙头，构建光电子信息产业集群。

　　依托武汉、南昌、长沙、合肥、景德镇等地汽车工业，建立长江中游城市群汽车产业战略联盟。

　　编制跨四省域的长江中游大区域规划。将武汉城市圈和湖南长株潭城市群“两型社会”试验区、鄱阳湖生态经济区、皖江城市带承接产业转移示范区四个战略整合。

　　文/牛雄魏际刚刘云中秦宁

　　新型城镇化的“新”应当体现在落实十八大提出的“五位一体”发展战略，区别于以往的发展模式，应当将政治、经济、社会、文化、生态在空间上融合，在空间上找到落脚点，在区域发展上探索新的空间格局。

　　　发展基础

　　改革开放以来至新世纪，中国区域发展总体战略的重点是在“沿海开发开放”。从2000年开始，国家先后制定和实施了西部大开发战略(2000年)、振兴东北地区等老工业基地战略(2002年)和促进中部地区崛起战略(2004年)等，目的是缩小区域差距、促进区域协调发展，形成较为均衡的国土空间战略体系。

　　区域发展总体战略的推进很大程度上是通过城市和城市群来实现的。改革开放初期4个经济特区的设立、14个沿海开放城市的确定，初步形成沿海城市快速发展的格局，实施城市节点带动的国家非均衡发展区域战略。随着经济全球化的发展，沿海主要城市逐步融入全球城市体系，城市群渐次形成，成为中国经济发展格局中最具活力和潜力的地区。从珠三角起步，长三角、京津冀三大核心城市群先后形成，成渝城市群快速崛起，实际上构成了目前国家经济社会发展中最重要的四个核心区和增长极。

　　1990年代后期，省会城市快速发展以及随之而起的以省会城市为核心的城市群，如关中城市群、武汉城市群、海峡西岸城市群、中原城市群、长株潭城市群等也初具规模，新的城市群格局正在形成。

　　比较2000年至2010年中国城市空间的辐射强度，明显发现：长江中游的武汉、长株潭、环鄱阳湖城市群快速成长为一个中间是生态绿心的三角形结构，发展态势是向南连接珠三角，向东通过逐步成型的皖江城市带连接长三角，向北指向中原城市群，与东部的长三角城市群、南部的珠三角城市群、北部的京津冀城市群、西部的成渝城市群形成互动态势。长江中游城市群正成为未来中国区域经济发展格局的重要新兴增长极。

　　从历史看，长江流域是中华文明的发源地之一，要实现中华民族的伟大复兴，长江流域举足轻重。湖北、湖南、江西、安徽四省区，古为楚地，属于同一文化区，为东西南北之中枢，三国时期诸葛亮曾云此地：东连吴会，西通巴蜀，北据汉沔，利尽南海，用武之国也。此处有四个国家发展改革委批复的区域发展战略，包括鄱阳湖生态经济区，皖江城市带承接产业转移示范区，武汉城市圈、长株潭城市群资源节约型和环境友好型社会示范区，各有自己的经济腹地。

　　长江流域，“龙头”上海是国际金融、贸易、航运中心，1990年代以来，以浦东的开发带动了整个上海以至长三角的快速发展，2010年长三角城市群GDP总量高达8.08万亿元；“龙尾”成渝经济区，是国家城乡配套改革综合示范区，近年来发展迅速，2010年GDP总量达到2.23万亿元；中部“龙腰”—湖北、湖南、江西、安徽四省区一直处于后发的境地，与东部发展差距较大，2010年武汉城市群GDP为1.28万亿元、长株潭城市群GDP为1.31万亿元、环鄱阳湖城市群GDP仅为0.71万亿元、皖江城市带GDP为1.01万亿元，总量可观，单个城市群经济力量薄弱。

 　　发展条件

　　(一)产业特征

　　农业在全国占有重要地位。长江中游地处中国的鱼米之乡，农业发达，产业化水平较高，农业特色和优势突出。2010年，长江中游城市群实现农业增加值3754.69亿元，占全国的9.3%，远高于长三角城市群的5.7%、珠三角城市群的2.0%和京津冀城市群的5.4%。

　　拥有一大批有影响的制造业集群。目前，长江中游城市群已经形成了汽车、电子信息、钢铁、有色冶金、装备制造、石油化工、生物医药等支柱产业，并在光电子、重型机械、重大成套设备制造、汽车、轨道交通设备制造、船舶等行业拥有一批核心技术和关键技术。其中，武汉城市圈的钢铁、汽车、光电子信息、石油和盐化工、装备制造、纺织服装等行业已成为具有全国影响的支柱行业；长株潭城市群在工程机械制造、交通运输设备、电子信息、有色金属、石油化工等行业具有明显的规模和技术优势；环鄱阳湖城市群新型制造业发展迅速。

　　高新技术产业颇具特色和实力。长江中游城市群拥有武汉、南昌、长沙、合肥和株洲5个国家级高新区。其中，武汉东湖高新区为第二个国家自主创新示范区，2010年拥有高新技术企业2468家，从业人员32.88万人，分别居全国第三、第四位。长株潭城市群是国家级综合性高新技术产业带，拥有2个国家级和1个省级高新区，10多个国家级高新技术产业化基地，形成了电子信息、新材料、先进制造、生物与医药、航空航天、生产性服务业等优势领域。

　　主要优势产品各有特色。比较2010年鄂湘赣三省工业产品在全国的比重，可以发现在前十位主导产品中，鄂湘有5种不同类产品，鄂赣有6种不同类产品，湘赣有4种不同类产品。湖北占全国比重5%以上的工业产品有农业氨磷钾化肥、硫酸、化学农药原药、汽车、纯碱、平板玻璃、房间空气调节器、纱、布、卷烟共10种；湖南占全国比重5%以上的工业产品有：卷烟、化学农药原药、农业氨磷钾化肥3种；江西工业产品占全国比重均在5%以下，占比较高的工业产品有水泥、硫酸、粗钢、生铁、原盐等。三地虽然共有一些主导产品，但仍存在结构性差异，湖北在汽车、平板玻璃、房间空气调节器等产品上有明显优势，湖南、江西在原材料生产方面有较大优势。

　　(二)长江中游的文化与教育资源优势明显

　　科教和智力资源密集。2010年，长江中游武汉、长株潭、环鄱阳湖三个城市群拥有普通高等学校260所，在校学生数达到277.54万人，为全国重要的科教和智力资源密集区。其中，武汉市是全国重要的科技、教育中心，科技教育综合实力仅次于北京、上海，居全国第三位；拥有国家级重点实验室23家，国家工程(技术)研究中心20家，普通高校78所，在校本专科学生88万人，各类专业技术人员50多万名。安徽合肥也是全国的科教重镇，科技、人才和智力资源较为密集。

　　文化底蕴深厚。自东晋衣冠南渡以来，中国的文化重心就在长江流域，长江中游是楚文化区，汇聚一批具有深厚文化底蕴的城市。如武汉、长沙、南昌、岳阳、九江、景德镇、安庆、池州、鹰潭等都是国家级历史文化名城。

 　　存在的问题

　　(一)单个城市群的经济总量还较低，其经济密度远低于沿海三大城市群

　　与东部相比，武汉、长株潭、环鄱阳湖城市群、皖江城市带单个经济总量均较低，2010年四者相加的GDP为4.3万亿元，刚刚超过京津冀、珠三角城市群。长江中游武汉、长株潭、环鄱阳湖城市群平均经济密度只有1081万元/平方公里，仅相当于长三角的16.9%、珠三角的15.7%和京津冀的50.2%。2010年武汉天河机场(1264万人)、长沙黄花机场(1381万人)、南昌机场(534万人)、合肥骆岗国际机场(440万人)客流量远低于广州新白云机场(4523万人)、上海浦东机场(4144万人)、上海虹桥机场(3311万人)和北京首都机场(7867万人)。

　　(二)行政区经济模式根深蒂固

　　受传统体制的制约，长江中游城市群行政分割现象较为突出，目前，长江中游城市群经济发展基本上还是分割的，在各自省域范围内独立运作，一体化程度低。四省之间还面临市场准入、质量技术标准、行政性事业收费、户籍制度等方面问题，阻碍了资金、技术、劳动力等生产要素的合理流动。

　　(三)部分产业存在趋同趋势，城市体系有待完善

　　四省过去均是国家长期扶持的老工业基地和老农业基地，形成相似的产业结构，根据2011年湘鄂赣39个工业大类的数据计算得出省际产业结构相似系数，湖北省与江西省制造业结构相似系数是0.64，湖北与湖南制造业结构相似系数是0.77，江西与湖南制造业结构相似系数是0.85。特别是江西、湖南两省产业结构相似度较高，在转方式、调结构中，由于缺乏规划和深入合作，又造成了新一轮的结构趋同；四省除省会城市较强外，其他城市实力都还不够，中小城市与沿海地区差距甚大。

　　(四)生态环境保护压力加大

　　近年来，长江中游地区的生态环境压力日益加大，武汉、长株潭城市群水生态、水环境问题较为突出。由于开发利用不当和保护不够，加上缺乏有效的协调与合作，导致重要湖泊和湿地出现不同程度的萎缩和生态退化，其中洞庭湖、鄱阳湖、洪湖等重点湖泊水域面积缩小、容量减少、水质变差，防洪调蓄能力下降。同时，由于该地区重化工业密集分布，“三废”排放量大，处理率较低，局部支流河段、大部分中小湖泊污染比较严重，导致水生态系统受到破坏，影响农作物生产。

 　　发展建议

　　(一)从战略高度重视长江中游城市群发展

　　加快长江中游经济带发展，需要加快推进工业化、城镇化进程，但是必须认识到从国家宏观战略格局出发，需要的不仅是又增加一个重量级经济体，而是需要在此区域有所突破，布置一个活的眼位，集人文、经济、生态和国际性于一体的新型战略高地，落实“五位一体”的发展战略，为国家打造一个区域发展的新模式，引领时代的潮流，驱动长江巨龙以至于全国的发展。

　　(二)建立统一管理的区域协调机制，编制跨省域的长江中游大区域规划

　　建立统一管理的运行体制机制，建立长江中游大区域规划委员会，国务院统筹，四省各派一位副省长，协同长江中游各城市市长、建设厅长、发展改革委主任、专家、学者顾问担任大区域规划委员会委员，编制跨四省域的长江中游大区域规划。将武汉城市圈和湖南长株潭城市群“两型社会”试验区、鄱阳湖生态经济区、皖江城市带承接产业转移示范区四个战略整合；编制综合交通、生态环境保护、农业现代化、城乡统筹、区域一体化、文化资源展示等重点专项规划，建设多中心、网络化、水轴、绿心生态型城市群，建立跨省合作试验区，构建新型区域合作体系和区域社会、经济、生态、文化、行政一体化的推进机制，作为破解中国区域发展不平衡的切入点，探索新路，构建具有世界影响的特大城市群。

　　(三)国家加大投入，促进海内外产业集聚，推动长江中游城市群产业分工合作，产城融合，催生就业，拉动人口回流

　　建设长江中游城市群，产业支撑是关键。首先，要打破行政区划限制，消除行政壁垒和地方保护主义，推动资金、人才、技术等要素自由流动，引导人口和海内外产业合理集聚转移，充分发挥市场机制在资源配置中的基础性作用。其次，实行产业链重组战略，有效整合产业存量资源，构建面向长江中游城市群的一体化主导优势产业链，促进产业向集群化方向发展。譬如，可以考虑以武汉东湖高新区为龙头，构建光电子信息产业集群；依托武汉、南昌、长沙、合肥、景德镇等地汽车工业，建立长江中游城市群汽车产业战略联盟，构建一体化的汽车及零部件产业链；以长沙为龙头，构建工程机械产业集群等。产城融合，催生就业，拉动人口回流。

　　(四)加强中心城市功能建设，促进大中小城市和小城镇合理分工

　　积极支持武汉建设国家中心城市，不断提升中心功能，充分发挥武汉的辐射、带动和引领作用；推动武汉、长沙、南昌、合肥等中心城市向高端化、服务化方向发展，逐步转移扩散部分功能、产业和生产环节，支持中小城市和小城镇向专业化、特色化方向迈进，促进大中小城市和小城镇合理分工，健全城镇体系。

　　(五)积极推进生态环境保护一体化、跨界河湖流域治理开发

　　以生态建设和江河湖泊治理为重点，建立完善四省联动机制，加大财政转移支付力度，建立横向的生态环境补偿机制。以长江干支流生态廊道为纽带，洞庭湖、鄱阳湖为“绿肺”，以森林生态、湿地生态、农田生态为主体，构建一个可持续发展的“绿心”型生态城市群格局；以“一江两湖”为重点，共同加强江河湖泊综合治理，共同加强防洪大堤加固、水资源综合利用和水污染综合治理等合作建设；切实搞好耕地保护和粮食主产区建设。

　　(六)建设国家人文综合发展区,构建庐山/鄱阳湖、岳阳/洞庭湖“文化核心+绿心”城市群

　　建议以庐山、岳阳为主体，建设国家人文发展综合区，区别于以往以经济发展为主题的发展示范区，以民族文化振兴为主题，在空间上以文化内核为中心，文化与经济协同，建设中华优秀传统文化的修复区、体验传播区,优良社会和谐区,低碳经济区。通过整合行政体系、交通网络和产业纽带，协同鄱阳湖、洞庭湖生态经济区发展，打造“美丽中国”的示范区，为国家创造区域发展的新典范。

　(作者牛雄系国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副研究员，魏际刚系国务院发展研究中心产业经济研究部研究员，刘云中系国务院发展研究中心发展战略和区域经济部研究员，秦宁系清华大学建筑学院硕士研究生。刊发时略有删节。标题为编者所加。)

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