创新土地制度、实现农民致富…洪湖推进农村土地流转

　　近年来，洪湖市把加快土地承包经营权流转、推进土地适度规模经营作为创新土地制度、促进农业转型升级、实现农民致富、集体增收的重要途径，在推进农村土地流转上做了很多有益的探索，取得了一定的成效，给现代农业发展注入了新的生机和活力。

　　主要做法

　　本地农业企业带动。发挥农业龙头企业对农户的带动功能，使龙头企业与农民结成“风险共担、利益共享”的共同体，为农业产业化的健康发展奠定了基础。全市较大的7家农业龙头企业主要采取“公司(企业)+合作社+基地+农户”模式，流转土地(含大湖水面)6.2万亩，投资2000多万元改善了当地的水电路等生产设施，形成双赢的局面。

　　农民专业合作社带动。通过建立合作社，采取统一培训、统一产供销等方式，变分散经营为组织化、集约化经营。目前，全市农民专业合作社流转土地5.44万亩，入社农户4.3万户，带动农户7.1万户，发展势头良好。

　　特色主导产业带动。以主导产业为龙头，依托区域优势、建设标准化、规模化农产品生产基地，带动和辐射周边，形成规模效益，做到优势产业板块不断发展壮大。

　　引进外地企业带动。积极引入外来行业龙头企业，发挥带动作用，促进区域经济发展。如引进湖北盛世地大集团有限公司投资建设大沙湖农业园区、玫瑰加工产业园和文化旅游产业园项目，引进名流集团建设现代农业高新技术产业园区、农产品加工物流园区、工业产业园区、生态文化休闲旅游区和养生宜居区五大区域等。

　　主要成效

　　促进了农业产业规模集约经营。通过土地承包经营权流转，使土地逐步向种养能手、龙头企业、个体业主集中，让大量社会资金流向农村，促进了农业的规模经营，提升了农业产业化经营水平。目前，通过土地流转，全市1000亩以上规模经营总面积达到13.5万亩，100亩以上农业经营大户1127户，并建成了1000亩以上的农业特色(休闲观光)园区10个，园区经济得到充分显现。

　　促进了农业优势产业群建设。通过多种形式流转的土地主要用于发展种植业，资金、人才、技术和管理经验的涌入促进了传统农业向现代农业的转变，为发展特色优势产业创造了条件，提高了土地资源的利用率。如湖北绿之韵花木专业合作社在万全镇投入3000万元，租赁农户土地1000亩作为花木苗种基地，形成了花木产业集群。通过土地流转不仅让合作社取得了必要的土地生产要素，而且带动农民户平增收3000元以上，实现了农民增收、合作社增效和环境美化“三赢”。

　　促进了农民致富、集体增收。土地流转不仅使土地流出户获得高于粮食生产的土地租金，而且通过到流入户的公司打工增加了佣金收入。以戴家场镇为例，全镇到土地流入户打工的劳动力有570人，得到劳动报酬627万元。同时，很多村党组织通过土地流转的方式，在促进农民致富的同时，壮大了村级集体经济。

　　主要问题

　　流转手续不全，埋下了纠纷隐患。调研组在螺山镇重阳树村座谈时，30农户有25户倾向于口头协议，只有5户赞同签文字合同。口头协议稳定性差，双方利益无法受到法律保护，不便于管理，而且埋下了土地纠纷的隐患。如重阳树村一村民口头接包其8户亲戚的土地44.9亩，后来其叔伯兄弟回家，不仅要收回自己的承包地，还要接包其他亲戚的承包地，引起了矛盾纠纷。同时，口头协议的随意性使接包方缺乏长期经营的打算，舍不得增加投入，造成土地粗放经营，收入减少。

　　龙头带动不够，束缚了土地流转。一家一户经营土地，形不成产业，缺乏科技含量，抵御市场风险和自然风险能力较弱。全市虽然有一些农业企业和合作社，数量虽然多，但规模不大，真正带动和流转农民的土地较少。

　　社会保障缺位，制约了土地流转。在农村，土地具有社会保障和就业功能，当前农村社会保障机制尚不完善，许多农民仍把土地作为命根子来看待，不肯轻易离开土地。

　　承包地块零散，阻碍了规模经营。农村土地实行分户承包后，每户面积相对较少，加之好坏搭配，使本来成片的土地被人为分割，变得十分零碎和分散，即使大多数农户同意租出，但个别农户如果不愿意的话，也会导致成片土地得不到有效流转；同时，承租人为了取得相对集中的土地需要与不同的农户进行协商，加剧了土地流转的难度和成本。

　　服务机构缺失，影响了土地流转。目前，大多数地方还没有中介服务组织在供求主体之间架起桥梁，信息不灵，往往出现转让者找不到合适的受让者，而需要土地的人则又找不到有承包地的出让者，信息不畅严重影响了土地成规模化流转。另外，具有一定规模的种植大户、合作社、龙头企业苦于和农户的谈判费时费力，又不能保证连片规模发展，往往导致土地流转难以如愿。

　　配套支持不力，减缓了流转步伐。一是地方政策扶持不到位。随着农业产业化组织程度的提高，农户生产经营对资金需求量日益增长。由于全市经济发展欠缺，不能像经济发达地区那样出台一系列激励土地流转、引导适度规模经营的优惠政策，导致规模种养大户、合作社、农业龙头企业等流转土地积极性不高。财政支农资金虽然有所增加，但“点眼药水”式的扶持方式，达不到应有的效果。二是金融部门跟进不到位。受制于农村土地产权不明晰，收益不稳定的现实，加上严格的信贷责任管理机制，涉农金融机构在发放涉农贷款时(农户小额信用贷款除外)，将农村土地经营承包权排斥在有效抵(质)押范围之外，致使农村土地流转资金紧张。

　　主要建议

　　发挥政府在土地流转中的引导作用。各级政府要认真履行土地流转的指导、服务和管理职责，依法规范管理土地流转工作，确保健康有序进行。科学制定农村土地利用与流转的长远规划，做好土地集中连片和整理工作。农业、林业、土管、财政、金融、科技等部门要通力协作，为流转以及生产过程提供技术、信息、资金、科技服务，以流转促调整，以流转增效益。

　　提高农民对土地流转的积极性。一是逐步建立覆盖城乡居民的最低生活保障制度、失地农民基本生活保障制度以及适合农村经济发展水平的社会保障制度，降低农民对土地的依赖程度。二是进一步改革农村户籍制度，打破农民身份的限制，把已经放弃经营土地、进入城市就业的农民纳入城镇社会保障体系，实现与城镇对接，避免再次返乡争地。三是加强对农民的职业技能培训，提高其就业竞争力和整体素质。四是积极发展农民专业合作组织，引导、鼓励、支持农民以土地承包经营权入股进行合作生产，支持合作社承接和连片开发经营农民流转的土地。

　　制定鼓励农村土地流转的政策措施。一是各级财政要设立土地流转专项资金，推动土地适度规模经营。对转让土地经营权的农户，按照一定的标准给予一次性补助。二是鼓励工商企业投资从事产前、产后和“四荒”资源开发，采取公司＋合作社＋农户和订单农业的方式，带动农户发展产业化经营。三是金融机构要在符合信贷政策的前提下，为参与土地流转的龙头企业、农民专业合作社和经营大户提供积极的信贷支持。四是给予土地规模经营户建设用地支持。国土部门对规模经营面积达到500亩且期限10年以上的种养殖业主，按实际需求申请建造简易用于生产管理的辅助设施，可按临时建设用地的性质审批办理相关手续。业主在其获得使用权的土地上投资兴建农田水利基础设施，修建直接用于种养业生产和管理、服务的非永久性固定建筑物，其占地不视为建设用地，免相关手续和收费。

　　健全土地流转管理机制。一是充分发挥市、乡经管部门的组织协调作用，市级建立土地流转信息库，乡镇建立土地流转服务中心，村级建立土地流转服务站。鼓励成立土地流转合作社，托管农户申请流转的土地，通过市、乡招租等形式流转土地，解决土地供需难题，真正使土地进入有序市场。二是加强流转合同监督管理。对现有土地流转合同特别是口头合同要积极引导双方签订书面协议，明确双方的责、权、利；对不完善的合同要做好合同完善工作，避免产生纠纷；加强对土地流转合同的审查、监督，以制度规范合同的登记、立卷、归档管理。对流转合同、协议等要及时装订成册，整理归档，加强合同档案管理。做好流转合同履行情况监督，确保农民利益不受损害。三是建立土地流转纠纷调节机制，协调和化解流转工作中出现的矛盾和纠纷，保证和促进流转工作顺利开展。四是加大对农村土地承包管理经费投入。确保农村土地承包管理网络软件的应用和农村土地承包经营纠纷调解仲裁工作的正常开展。

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